土地卫片执法检查实务解析

土地卫片执法检查实务解析

题目：土地卫片执法检查实务解析

内容：一、近年来我市开展卫片执法检查总体情况介绍

二、2011年度卫片执法检查有关解读

三、依法查处土地违法案件，确保依法履行职责到位

一、近年来我市开展卫片执法检查总体情况介绍 什么是卫片、卫片执法检查：利用卫星遥感监测等技术手段制作的叠加监测信息及有关要素后形成的专题影像图片，简称卫片（简单说，就是通过对一个地区一个年度内年初、年尾两次遥感监测影像的叠加对比，提取出变化图斑，结合有关要素形成的影像图片）。卫片执法检查就是依据卫片对一个行政区域开展执法检查，通过对卫片所反映土地利用情况发生变化的地块逐一进行核查，发现和查处违法用地。

自2000年以来，土地卫片执法检查已经开展了11次。2009年度实现了重大的跨越，首次实现了全覆盖，首次依据15号令实施了责任追究。2010年度持续创新，首次实行土地、矿产并查，首次与年度土地变更调查相衔接，首次利用“批、供、用、补、查”综合信息监管平台进行校验。国土执法监管工作由传统模式逐步发展到如今的天上看（卫片执法）、地上查（巡查）、网上管（批、供、用、补、查监管

平台）以及群众报（12336电话）的全方位执法监管新模式。

卫片执法检查工作具体如何开展呢？ 土地卫片执法检查工作流程：

（一）成立领导小组，建立健全组织机构

由牵头，成立卫片执法检查领导小组。以分管副任组长，市分管副秘书长、市国土资源局任副组长，市国土资源、纪检监察、人力资源和社会保障、、检察、、发改、规划、建设、交通、林业、农业、安监、水利、供电部门相关负责同志为成员的土地矿产执法检查工作领导小组，领导小组办公室设在市国土资源局。各县区相应成立卫片执法检查工作领导机构。从领导机构设置可以看出，卫片执法检查工作是一个由多部门参与的综合性执法监察活动。但从目前的情况看，这项工作主要还是由国土部门具体承办完成，要真正实现国土资源管理由“一家管、大家用”向“大家管、大家用”转变的共同管理体系，建立起共同责任机制，还受各方面因素的制约，仍有一段较长的道路要走。

（二）制定切实可行的工作方案

由国土部门拟定工作方案，报请本级下发。方案中明确年度卫片执法工作的依据、工作任务、工作步骤、界限、工作要求等内容。今年的卫片执法检查工作通知和方案已于3月9日由市印发，各县区也要结合本地情况，

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制定具体工作通知和方案报请本级下发。

（三）进行动员部署、组织业务培训

市、县（区）逐级进行卫片执法检查工作的动员部署，统一思想、细化分工、明确责任。同时，通过参加部、省级业务培训、以会代训、集中培训等方式，提高工作人员的业务素质。

以上从组织领导、思想动员、业务技能等方面做好了相关准备，接下来就进入到具体的组织实施阶段。

（四）组织实施

1、工作准备。具体做到人员落实、装备落实、经费落实以及备齐资料。工作资料包括：卫星遥感监测图件及相关数据、土地利用总体规划图件、土地利用现状图件、用地审批文件、日常巡查台帐、违法用地案件查处案卷等相关资料。

2、内业初审。国土部下发遥感监测图斑以后，根据图斑反映的地形地貌变化，初步进行内业判读，不同的影像反映出不同的占地类型（对照图片介绍）。根据内业判读，初步确定变化图斑的所在位置、用地类型，并将这些图斑与土地利用现状图、建设用地规划图相套合，确定占地地类、是否符合规划情况（套合图件）。

3、确定外业核查路线。根据图斑分布情况，制定合理的核查路线，逐个图斑进行实地核查。图斑量较大的县区，还应派出多个核查组，确保按时完成工作任务。

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4、外业核实测量

在外业核查阶段，要将有关用地主体、项目名称、土地坐落、开工时间、实际用途、实际占地面积等要素核查清楚、准确。同时，对现场排照片备查。

在外业核查中，除核实合法、违法图斑外，有一部分图斑，因各种原因导致卫片反映地形地貌发生变化，但监测时段内土地的实际用途未发生改变的，叫实地伪变化图斑。对这部分图斑，只需要说明情况即可，不需要进行查处。

对属于实地伪变化的图斑，外业核查时要把情况摸清。（结合课件介绍）。常见实地伪变化，主要涉及以下几种：①设施农用地；②依法批准的临时用地；③农村道路；④管线施工等临时用地，已恢复；⑤受灾土地（如洪水、泥石流、滑坡、塌陷等受灾土地）；⑥临时堆场（如废品、沙土、砖瓦、建筑构件等临时堆放地）；⑦违法用地，实地已拆除；⑧塑料（竹、草等）大棚或地膜覆盖地、蒙古包、简易工棚、活动板房等；⑨因地表覆盖变化等原因，引起的影像特征变化，地类未变化（如盐碱地地表变化、坑塘水位变化、山林过火、作物种植品种改变等）；⑩季节性晾晒场（如木材、

11土地开发复垦整理等药材、水产品等晾晒场）或打谷场；○

2其土地整治施工、滩涂围垦、农业结构调整、河流整治等；1○

他原因。（宣化县洋河河道治理工程，在去年卫片检查时，被监测到8000多亩，从数据上看，面积特别大，部、省对

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填报的实地伪变化数据也很关注，多次现场查看，还专门向部里作了情况说明，确属实地伪变化）。

5、统计汇总分析

根据内业、外业核查成果，进行统计、汇总和分析。对图斑进行逐个判定，填写相关登记卡。这项工作看似简单，实际工作却很繁重，数据量庞大，需要工作人员的耐心、细心、责任心去完成，往往要指定专人完成。

6、严肃查处整改

土地卫片执法检查工作，其核心任务是对违法行为进行整改查处，根本目的是遏制违法违规用地行为，规范国土资源管理秩序。

具体如何查处，在第三节会讲到。下面先把近两年来的查处情况作个简单介绍。

在2009年度土地卫片执法检查中：

全市共查处违法用地237宗，面积6160.24亩，其中耕地2183.46亩。全市违法占用耕地面积占新增建设用地中耕地面积的比例为9.69%。全市6个县区的比例为0，所有县区比例均低于15%（15%是土地违法责任追究的红线，后面还要讲到15号令）。

到2010年度卫片执法检查：

全市查处违法用地207宗，面积43.6亩，其中耕地1667.5亩。通过开展卫片执法检查的强力整改，全市违法

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占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例最终降为4.97%，在全省违法比例最低。

在查处工作中，2010年度，全市查处违法用地案件共计207宗，立案查处率100%。落实罚款4691.1万元（收缴到位率100%），没收违法建筑55.4万平方米，拆除违法建筑3.15万平方米，复耕土地面积56.2亩。给予相关责任人党政纪处分76人；移送司法机关追究刑事责任15人。为达到上述工作成果，全市上下付出了艰苦的努力。在当前各相关部门对土地管理“齐抓共管”的联合执法、共同责任机制还未有效运行的情况下，在现有制度框架内国土资源部门执法权、执行力有限的执法环境下（虽然法律法规赋予了国土部门一定的执法权，但缺乏具体的执行手段，面对违法者不配合查处的状况，没有强制执行权，需要寻求以及、等相关部门的支持配合），在这样一种执法环境下，在案件查处中克服了种种困难、重重压力，取得上述工作成果，的确来之不易。

7、强化督导检查

（1）内业全面检查。各县区卫片执法检查数据初报后，国土部利用“批、供、用、补、查”综合信息监管平台对各地数据进行全面审核，审核出的疑问图斑下发各地要求复核、修改。

（2）外业实地核查。工作过程中，市、省、部各级都

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要组织督导检查，对各县区上报的地块进行实地抽查，发现问题，督促整改。在今年，部将结合审核结果，选定重点地区，重点对违法案件查处情况、拆除复耕到位情况，开展实地督查。（往年还关注图斑核查判定的准确、合理性，看各地有无虚报瞒报，今年与变更调查工作相衔接，只下发疑似违法图斑，所以说重点更明确，查处到位的任务更重）

8、检查验收。2011年度土地卫片检查中，8月15日前，迎接省级验收，9月15日前，迎接部验收。在开展实地验收的同时，对各地上报的最终数据进行审核，重点审核部督查和部对地方初报数据审核中发现的问题是否纠正。

9、警示约谈和启动责任追究。最后，部将根据各地开展卫片执法检查情况和土地变更调查结果，进行分类排序，开展警示约谈和责任追究工作。（2010年度卫片检查中，我省三个市一个县被约谈，五个县要面临被问责）。

10、资料归档。后期工作中，要将卫片执法检查有关卷宗、资料等工作成果分类归档。

以上简单介绍了这两年卫片执法检查的大致工作流程。近两年，我市通过扎实开展卫片执法检查工作，卫片执法检查的成效也在逐步显现。

综合对比近两年来卫片执法检查工作有关数据，可以看出，无论在违法占地宗数，违法占用耕地面积，还是违法占用耕地占新增建设用地占用耕地面积的比例上均呈现下降

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趋势。（课件分析图）

2009、2010年度卫片执法检查，取得喜人成果，这其中，对卫片执法检查的准确、全面掌握理解，学好用好是我们做好卫片执法检查工作的重要方面。下面，我结合2011年度卫片执法检查有关要求，向大家作一介绍。

二、卫片执法检查有关问题解读 （一）掌握变化，调整工作思路

2011年度土地卫片执法检查总体上呈现出5大变化，要根据变化及时调整工作思路，充分认识到国家的卫片执法检查正在逐年收紧界限、逐年走向规范化、逐年创新完善的工作特点。

五大变化之一：检查对象的变化。

2011年度土地卫片执法检查最大的变化就是检查对象从核查所有“变化图斑”转变为核查“疑似违法用地图斑”，从而实现了土地卫片执法检查从“既查合法、又查违法”的普查式向“重点查违法”的方式转变。

这一变化提示我们，在2011年度土地卫片执法检查中，查处违法是重点，国家对查处整改违法到位的要求将会更加严格。从以往卫片检查中，国家在要求各地依法查处违法案件之外，花很大的精力放在了核查各地对违法图斑的合法性认定是否准确，防止各地在判定图斑性质时弄虚作假。那么从今年开始，国家采取与年度土地变更调查衔接的方式，只

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下发疑似违法图斑，对变更调查已经确认的合法图斑不再下发，实地伪变化图斑也不再下发，工作重点更加明确，这一特点要敏感的意识到，对违法案件查处到位工作一定要作为重中之重。

刚才我们提到国家只下发疑似违法图斑，“疑似违法用地”图斑是如何得来的，它包含哪些具体内容？

一是土地变更调查中的“本年未批先建图斑”，即“W”图斑；

二是 “本年批准本年建设图斑”，即“B”图斑监管平台比对通不过的；

三是遥感监测影像图上反映出有变化的。这一点要引起特别注意，不要认为只有自己上报的“W”未批先建图斑和监管平台通不过的才会下发，对于影像图反映出有变化而地方在土地变更调查复核时仍不改正又说明不了充分理由的，仍会下发疑似违法图斑。（变更调查“二下”数据中疑问图斑154亩，其中耕地5781亩，这部分图斑一定要核查清楚，对确属违法用地的地块，尽快加以整改）。

五大变化之二：界限发生了变化

2011年度土地卫片执法检查明确了7个方面的界限，取消了2010年度关于违法采矿用地、城乡增减挂钩建设项目用地等。（2010年度，违法采矿用地虽然作为违法案件查处，但不计入问责比例；城乡增减挂勾用地，在

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去年有专项清理行动，不管合法、违法，不纳入卫片检查范围）。

明确7个方面的界限，包括延续了2条，调整了1条，新明确了4条）。

（一）延续了2条界限。

一是延续了鼓励消除违法状态的。《通知》规定：“2012年6月30日前，违法用地已经整改查处，依法对人、对事作出处理并且办理了农用地转用审批手续，或已经拆除复耕到位，消除违法状态，所涉及的耕地面积，在实施责任追究时，不计入违法占用耕地面积比例。”

明年开展2012年度卫片执法检查时，部将取消这一，今年是最后一年。（在前两年，国土部考虑到全覆盖检查刚实施，给各地一个缓冲期，但是长远来看，允许补办手续就免除问责，在某种意义上看，反倒鼓励了违法占地，不违法办理不了手续，违法了反倒能办成，长此以往，不利于卫片执法检查工作的有效开展）

这就要求我们在工作中做好充分组织准备、工作准备和心理准备，提前应对明年的卫片执法检查，否则这条一旦取消，有可能使明年的卫片执法形势更加复杂。

如何提前应对呢？大家知道，卫片执法检查作为一种覆盖面广、直观、有效的检查方式，同时也有在发现违法用地行为上存在滞后性、在查处违法用地行为上存在事后性等不

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足，我们当年的执法检查工作查处的都是前一年发生的违法用地。因此，要积极应对明年的卫片执法检查工作，必须在从本年度开始，减少违法用地量。要切实解决日常执法监管问题，加强基层国土所建设，加强日常巡查，争取做到“早发现、早制止、早查处”，把违法违规行为遏制在萌芽状态。（只有真正把今年的违法用地减少，才能在明年减少违法图斑量）。

二是延续了违法用地符合规划认定的。查处违法案件作符合规划认定时，要做好与新一轮土地利用总体规划的衔接。

（二）调整了国家和省级重点违法用地占用耕地面积的处理。

《通知》明确：“国家和省级重点工程项目违法占用耕地的面积必须计入所在市、县违法占用耕地的面积。在实施责任追究时，根据市、县在用地监管和报批过程中履行职责情况，作为情节区别对待。同时，要根据个案情况，依法追究违法用地单位及相关职能部门责任人的责任。”

这条界限与2010年度相比，在“区别对待”前增加了“作为情节”4个字，进一步明确了重点工程违法用地将计入责任追究，履职情况只是作为量纪的情节予以考虑，并不是已经履职的重点工程可以不计入责任追究。

既然履职情况只是作为量纪的情节予以考虑，有可能免

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除、有可能减轻，也有可能加重。

因而，各县区对国家和省级重点工程在用地监管和用地报批过程中要积极履行职责，并将履职情况如实、准确、全面填报非常重要的。

但究竟怎样算履职到位，部尚未确定，只能在依法查处到位的基础上，用地报批工作尽量早做，尽量往有权审批机关报。

（三）新明确的4条界限。

一是明确检查（监测）时段。《通知》规定：“疑似违法图斑全国检查（监测）时段统一为2011年1月1日至2011年12月31日。《”土地矿产卫片执法检查工作规范（试行）》中关于违法用地未报即用、边报边用和未供即用的判定中所涉及的卫星遥感监测时段结束时点即统一为2011年12月31日。

二是确保保障性安居工程建设用地供应。《通知》规定：“为确保党、关于保障性安居工程建设的一系列重要和目标要求落地，增加土地有效供应，保障民生，在2011年度土地卫片执法检查工作中发现的尚未取得农用地转用审批手续的保障性安居工程建设用地，在实施责任追究时，不计入违法占用耕地面积比例。”

判定标准：相关用地项目必须纳入保障性安居工程计划，且土地确属用于建设保障性住房。

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注意：保障性安居工程虽不计入违法问责，但也要依法立案查处。

三是试点地区有关用地适用试点。《通知》规定：“对国土资源部批准的城乡建设用地增减挂钩试点、低丘缓坡土地综合开发利用试点和矿业用地试点等试点地区，在判定试点项目新增建设用地合法性时，按相应的试点判定”。

注意事项：明确规定必须是国土资源部批准的试点地区。

四是取消实地伪变化填报选项。《通知》规定：“2011年度土地卫片执法检查下发的疑似违法图斑是经土地变更调查已经认定的年度新增建设用地，核查后不得认定为实地伪变化。在土地卫片执法检查信息系统中取消实地伪变化填报选项”。（刚才提到，我们每年图斑量很大，但相当一部分属于实地伪变化，不作为违法案件进行查处，今年根据变更调查结果直接下发疑似违法图斑，道理上不应该存在实地伪变化，在取消实地伪变化后，也不能作实地伪变化的判定）

如果万一出现了实地伪变化的情况，怎么办？ 各地要在变更调查三下两上过程中，变更调查最终成果上报前，还允许修改，一定要把这部分图斑拿下来，减少部下发“疑似违法图斑的总量”。 （所以说，在今年工作中，做好土地变更调查和卫片执法检查工作的衔接配合，显得异常重要）。

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五大变化之三：违法占用耕地面积比例计算方式发生了变化

计算方式发生了变化，实际计算方法较以前并没有差别。计算违法占用耕地面积比例时，分子以土地卫片执法检查结果为准，采用的是土地卫片执法检查中确定的违法用地占用耕地的面积；分母从以年度土地变更调查成果中提取，采用的是土地变更调查中“本年批准本年建设”、“本年未批先建”和“往年批准当年实地已建设”三类实地已建设的新增建设用地占用耕地的面积（不含2010年度“疑似新增建设用地”图斑占用的耕地面积）。

五大变化之四：工作方式发生了变化

一是数据填报单元发生了变化。为加强与土地变更调查工作的衔接，2011年度土地、矿产卫片执法检查采用与土地变更调查相同的县级工作组织单元来组织实施、填报数据，并进行统计和排序。（去年我市除产业区外，其它县区都是按实际管辖权，有的填报单元，这样一来可能又要涉及将来实施责任追究时，出现权责不一致的情况，国土资源部要在后期再作处理）。

二是工作程序发生了变化。省级提前组织警示约谈。在各地初报数据之前，部下发的卫片数据后，用省内“警示约谈”计算方法初步核算出各地违法占用耕地与耕地保护责任目标的比例，进行全省排名，对排名靠前的县级进行约

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谈。省级的督查工作重点是对各地拆除复耕、查处整改是否到位情况进行实地督查，增强督查工作的针对性和有效性。

五大变化之五 ：工作要求发生了变化

今年工作要求更加严格：1.要强化数据校核。2.要严格数据上报。3.要严肃查处整改。

注意事项：数据正式上报后，不能修改、调整。 《通知》明确规定：“各级数据上报须经土地矿产卫片执法检查领导小组组长审核签字。数据通过部级验收正式上报后，不得修改”。

从以往数据报送情况看，市级审核发现的数据错报、漏报的问题不少，往往一次数据报送要经过三番五次的修改、补充，多数原因是报送数据时粗心大意、责任心不强所致。今年的数据报送工作必须要高度重视，数据上报慎之又慎，审核要严之又严。否则一旦正式上报，数据无法更改。（从其它市、县有关情况看，有的单位就是因为数据上报环节出现问题，导致被约谈，比如有的重点工程，不填写重点文号、依法履行报批职责报批情况也不填写或填写不全，导致被约谈时才又提出是重点工程，虽然不被问责，但导致被约谈也很遗憾）。

以上讲了今年卫片检查的五大变化，要从宏观上把握五大特点：

一是外业核查工作量或虽有所减小，但衔接配合工作更

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大；

二是案件查处工作重点更突出，拆除复耕和查处到位的工作要求更实；

三是整改查处保持稳定，但对重点工程项目违法用地整改更严；

四是数据审核把关更全面，数据填报要求更严格； 五是时间和工作任务启动早，周期仍比较长。 以上从层面讲了今年卫片检查有关要求，既然今年疑似违法图斑下发后，对违法案件整改查处是重中之重，下面就从依法查处违法案件，确保依法履行职责到位来作讲解。

三、依法查处违法用地案件，确保依法履行职责到位 在讲如何查处查处违法用地案件之前，先看非法占地行为都有哪些法律责任。

（一）非法占用土地行为的法律责任

常见的土地违法行为包括非法占用土地、非法转让土地、非法批地、破坏耕地等。在土地卫片执法检查工作中，对土地违法行为的填报内容包括违法占地和违法批地，其中违法占地又包括未报即用、边报边用、未供即用三类，违法批地又分为违法批准占用、违法供地两类。如果在卫片执法检查工作中，违法案件既包括非法占地行为，又包括非法转让等其它违法行为，那么卫片检查中只统计上报对非法占地

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行为的查处，非法转让等其它违法行为作为个案进行查处。在本节，我们重点介绍非法占用土地行为的法律责任。

非法占用土地行为的法律责任可分4种情况：

1、对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占地的，根据《土地管理法》第76条的规定，由县级以上土地行政主管部门责令退还非法占用的土地；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其它直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，按《刑法》第342条追究刑事责任。

2、对超过批准的数量多占用土地，按《土地管理法》第76条规定处理。

3、对农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，根据《土地管理法》第77条规定，由县级以上土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

4、对拒不归还属非法批准征用、使用而应收回的土地的，根据《土地管理法》第7的规定，按非法占用土地论处。非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。

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刚才提到，在2011年度土地卫片检查工作中，国土资源部特别强调要严肃整改查处，国土部门必须依法履行职责查处到位。具体就是抓好“八个该”：即该立案的要立案，该下达处罚决定要依法下达处罚决定书，该没收的要没收，该拆除的要拆除，该罚款的要罚款，该申请强制执行的要申请强制执行，该向纪检监察机关提出处分建议的要提出处分建议，该移送司法机关追究刑事责任的要移送。

（二）依法下达行政处罚 1、下达行政处罚的一般程序

对土地违法案件作出行政处罚决定，程序必须要合法。 一般程序包括：1、受理；2、立案；3、调查；4、行政处罚告知；5、行政处罚听证告知；6、处罚决定；7、送达；8、执行；9、结案。

注意：查处程序不合法，作出的行政处罚决定也无效。（这些环节不能少，也不能颠倒，常见问题：少告知环节）

2、下达行政处罚的依据

土地行政处罚的适用法律较多，常使用主要包括《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》以及《河北省土地管理条例》等。

查处土地违法案件，必须以事实为根据，以法律为准绳，做到事实清楚、证据确凿、定性准确，处理恰当，手续完备、

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适用法律法规正确。

举例说明：比如适用《土管法》第76条时，并处罚款的内容要同时适用《河北省土地管理条例》，并处罚款的数额是非法占用土地每平方米十元以上三十元以下。在下达行政处罚决定书时所适用的法律条文都要填写完整、准确。（常见问题：有的卷宗，从始至终都只有一个《土管法》，有的适用《土管法》76条下达5元罚款，看似符合土管法，但却与地方法规相背，依据不充分）。

3、下达行政处罚的内容

下达行政处罚的内容要依法、准确、完整。比如适用《土管法》第七十六条时，对非法占用土地的，要责令退还非法占用的土地，非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施要要限期拆除或处以没收，这是主罚项，在下达行政处罚决定时不可缺少。可以并处罚款是附罚项，要根据违法行为严重程度、造成的影响大小等因素来决定，不能只处以罚款而忽略主罚，（这将给违法者造成一种错觉，违法用地者只要缴完罚款，就可以继续使用土地，从而造成以“以罚代法”）。

4、行政处罚的落实

行政处罚依法下达后，还要以正确方式落实到位。 落实没收违法建筑和其他附属设施。有三种方式：一是由财政部门予以没收并出具没收票据；二是申请强制执行，出具相关回执、裁定书；三是当事人同意没收，有

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当事人同意没收的意见。（尽量使用前两种方式）。

落实拆除。现场已拆除，恢复原貌，经得起现场检查。卷宗中附拆除前后的照片。在今年的土地卫片检查中，根据部、省要求，拆除复耕到位要市级出具认定意见。认定程序：1.县级国土资源局向市级提出对某某等地块拆除复耕到位认定的申请。（为方便工作开展，县区国土局最好在违法用地的拆除复耕工作全部完成后，一块提出申请）。2.市局组织认定机构成员到现场进行验收（要求市级认定成员必须逐一到现场进行核实）。3.市级出具是否拆除复耕到位的认定意见（必须加盖市级国土资源局公章） 4.市级拍摄拆除复耕到位照片（市级存档）。

落实罚款。罚款到位必须有收缴罚款的票据，同时票据数额必须与处罚决定书数额一致。收缴罚款要体现出罚缴分离的规定，罚款要缴至所在市（县、区）财政部门的有关帐户并出具相关票据。

（三）向纪检监察机关提出处分建议

根据《土管法》第七十条 县级以上土地行政主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，应当依法予以处理；自己无权处理的，应当向同级或者上级的行政监察机关提出行政处分建议书，有关行政监察机关应当依法予以处理。

依法给予行政处分要依据违反土地管理规定行为处分

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办法（第15号令）来执行。

对什么人要提出处分建议呢？

根据15号令第二条 有违反土地管理规定行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有违反土地管理规定行为的个人，应当承担纪律责任，属于下列人员的（以下统称有关责任人员），由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分：

（一）行政机关公务员；

（二）法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员；

（三）行政机关依法委托的组织中除工勤人员以外的工作人员；

（四）企业、事业单位中由行政机关任命的人员。 （有的违法案件，既涉及不到政纪处分，也涉及不到党纪处分，不是每一宗都提处分建议）

如何依据15号令实施责任追究

第三条 有下列行为之一的，对县级以上地方主要领导人员和其他负有责任的领导人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：

（一）土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违

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法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到１５％以上或者虽然未达到１５％，但造成恶劣影响或者其他严重后果的；

（二）发生土地违法案件造成严重后果的；

（三）对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的； （四）对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的。 强调：2011年度的警示约谈和责任追究，除了15%之外，部里将考虑依据15号令的其他条款，特别是根据重大个案情况、弄虚作假情况确定警示约谈和责任追究对象。大家不能只将着眼点放在15%的比例上。

在卫片执法检查中，处理人到位必须要有纪检监察机关处理人的决定书。

（四）追究刑事责任

根据《土管法》有关规定，对土地违法行为构成犯罪的，要按《刑法》第342条追究刑事责任。那么，什么情形要追究刑事责任呢？

根据最高人民关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释（法释〔２０００〕１４号）的规定，对于非法占用耕地罪是这样规定的。

第三条 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：

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（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。 （二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

追究刑事责任到位必须有司法机关有接收的回执或同意立案侦查的意见。“行政不干预司法”，有回执就行。

（五）申请强制执行

当事人在法定期限内没有履行处罚决定，要依法申请强制执行。（不是每一宗都申请，不配合执行时才申请）。

在当事人自收到处罚决定书之日起三个月内，依法向 人民起诉（其中对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内向人民起诉）。逾期不起诉，又不履行处罚决定的，作出行政处罚的机关有权申请人民强制执行。

申请强制执行到位必须要有的回执证明。 （但是，申请强制执行，时间比较漫长，程序复杂，而卫片执法检查工作时间紧、任务重，关于罚款、没收等处罚尽量靠的支持，相关部门协助，一般情况下是能够执

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行到位的，能有效提高我们的案件查处落实率）。

以上从依法履行职责的“八个该”分别作了讲解，都是结合了往年执法中常见问题来讲的，还有不全面的地方，以后再细作探讨。

结束语：今天，主要从三个方面对土地卫片执法检查工作进行了介绍，重点是第二、三部分的内容。在卫片执法检查工作中，还有大量细节问题需要进一步去研究、去解决。由于水平有限、时间仓促，讲得不准确、不到位的地方请以正式文件为准。谢谢！

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