《中国城市化》杂志张德元专栏文章之一 变“乡镇改革”为“县政改革”
安徽大学中国三农问题研究中心 张德元
2005年，我在《乡镇改革究竟要改什么》一文的最后曾经提到，“乡镇改革不仅要改下面而且要改上面”，因为这个话题比较敏感，容易得罪人，所以当时就草草收场，没有深讲；2007年6月我在武汉参加了纪念《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布二十周年的研讨会，会议期间，同行们又从村民自治讲到乡镇改革上来，观点颇多，五花八门；这使我觉得很有必要在这个话题上再多讲几句。
改革为什么总是改下面
只要稍微留心一下，我们就不难发现，中国许多改革总是先拿下面开刀，“自下而上，由农村而城市”是其显著特征，“大包干”、“税费改革”、“乡镇改革”、“村民自治”·都会给我们留下这种印象。为什么改革总是改下面呢？我想这可能有几方面的原因。其一，改革首先有个“谁改谁”的问题，即谁是改革的主导者，谁是被改者。中国的农村改革大多是主导的强制性制度变迁，虽然也曾经出现过象“大包干”那样的农民自发创造的诱致性制度变迁，但不久也就转变为推动的强制性制度变迁了。这就很明白了，农村改革的主导权在“上面”，而乡镇、农民在“下面”，“上面”改“下面”就成了必然了。其二，改革有个风险问题。谁都不能保证改革一定是成功的，所以改革要遵循审慎原则，对中国这样一个发展极不平衡的大国来说，尤其应该如此。为了稳妥，中国改革总是先动下面，不敢先动上面。从改革策略上讲，这是可以理解和接受的。其三，改革是个成本分摊和利益再分配的过程。改革是有成本的，也会触及一些被改革者的利益，所以无论是改革
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者，还是被改革者，都希望在改革中承担最小的成本，而获取最大的利益。在这种博弈中，被改革者往往处于弱势地位，因此，一旦沦为被改革者是“相当”痛苦的。毛就说过“不是请客吃饭”，谁都不愿意“革到自己头上”。这就不难理解，许多改革方案的初衷都是“先从下面开刀，然后自下而上”，可是下面“开了刀”了，却为什么怎么也“上不去”的原因了。其四，改革往往都有个“导火索”，即改革是有诱因的。一般情况下，有了“问题”才会想到改革，而如果仅仅从表象上看，“问题”往往是出在下面的，因为下面处于“前沿”，上面处于“后方”。这就使下面常常成为众矢之的，被认为是最需要改革的了。行政改革先拿乡镇开刀，这不能不是原因之一。
光改下面行不行
那么，不改上面，光改下面行不行呢？我看不行，对于行政改革来说，这样改尤其不行。其理由是：第一，整个国家的行政是一个有机整体。改了下面，不改上面，无论如何，上下都不会合拍，这是很简单的道理；不合拍就会产生或明或暗的摩擦，摩擦是有成本的，且摩擦成本是不可低估的。我在下面调研时就发现，一些经历了几次乡镇机构改革“洗礼”的乡镇对付上面的办法往往是，要么消极怠工，要么阳奉阴违。第二，行政改革的主要问题之一是财政改革问题，是一个合理界定各级的财权与事权的问题。而财政改革所牵涉的不仅仅是哪一级，更不仅仅是乡镇。所以，光动乡镇，而不触及整个财政，谁当乡（镇）长都不好干。如果需要触及财政，那就不仅要改乡镇，而且要改上面，这是回避不了的问题。简单地讲，财政不改革，无论你把乡镇折腾多少次，都等于没有改革，因为财政是的心脏。第三，虽然乡镇处于行政的末梢，处于弱势地位，但它却是整个行政的基础，基础不牢，地动山摇。经过几次乡镇机构改革，改来改去，问题并没有解决多少，却把下面的干部改寒了心，乡镇干部把这种改革称为“折腾式改革”。下面的干部看到自己被反复折腾，而上面的既得利益如故，他们会怎么想？如此下去，不动上面，把下面折腾多了，下面要么逐
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渐麻木了，要么逐渐和上面离心离德。失去下层支撑的政权会是怎样危险的政权？第四，现在，人们几乎达成共识，“问题”出在下面，“根子”往往是在上面。所以，从解决问题的角度看，光改下面，不动上面，下面不仅感情上不能接受，也于事无补，不能从根本上解决问题，把下面折腾来折腾去又有什么意义呢？第五，“自下而上”的行政改革思路需要修正。或许有人要说，我们的经济改革不就是“自下而上，先农村后城市”，不是搞得还不错吗？行政改革不同于经济改革，经济改革所针对的对象是经济活动主体，经济活动主体是松散联系的“集合”，而行政改革所针对的对象是及其所属各个部门，是各级与各个部门纵横交错、紧密联系的一架“机器”。因此，套用经济改革的经验来搞行政改革是不可取的。实践已经证明，经济改革中常常奏效的“先试点，后推广”、“先下面，后上面”的办法在行政改革中收效不大。第六，光改下面，不改上面，会使上面的“改革权”受到质疑，引发下面的信仰危机。照这样的办法改革下去，下面必然会问，凭什么只改我们下面，不改你们上面？谁叫你改的？你的“改革权”从哪里来的？如此这般，下面就不会信任上面。事实上，当前下面基层干部存在悲观失望情绪的已经不在少数，这是非常值得上面认真对待的大问题。
行政改革的关键是县域突破
既然光改下面不行，是不是说行政改革就是要对整个行政进行一次性的“大手术”呢？我看这样也不行，这样干风险太大，对于我们这个大国来说，改革还是稳妥为好，要走渐进路线；一旦把国家搞乱了，对谁都没有好处。所以，问题的关键是要选取一个合适的突破口，然后推而广之。我的主张是，应该将乡镇改革上升为县乡联动的“县政改革”，行政改革的关键是县域突破。
首先，就改革的重要性来说，县政改革比乡镇改革更重要。中国的县制是所有行政层级中历史最悠久、最稳固的，自古就有“郡县治，天下安”之说。目前我国县域占全
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国国土面积的93% ，人口的73%，GDP的56％。各县的县城具有城市之尾、乡村之首的区位特点，决定了城乡之间的商品流、资金流、信息流、人才流要借助它这个桥梁得以实现。作为承上启下的县（市）一级行政管理层次在一系列宏、微观方面的重大问题上，都具有相对较大的自主权，县（市）具有比较完备的管理职能，能统一调配各部门的力量，兼顾县（市）、乡（镇）、村三个层次，履行统筹、协调、组织、服务功能。县域的所有这些优势都是一个乡（镇）域不可比拟的。所以，理顺县域的政治经济关系比理顺乡（镇）域政治经济关系要重要得多，且由于乡（镇）在县下，理顺县域的政治经济关系也就是理顺了乡（镇）域政治经济关系，而反之则未必。可见，要讲行政改革，县政改革比乡镇改革重要得多。
其次，就改革的迫切性来说，县政改革比乡镇改革更迫切。人们之所以认为乡镇改革是非常迫切的事情，主要是看到了乡镇“问题”多，其实，只要深入了解一下，你就会发现，乡镇的许多“问题”是为了完成县的“任务”造成的，是县“逼”出来的；县级是相对完备的一级，有“生杀予夺”大权，而乡镇只是被动的“执行者”，因此，光改乡（镇）不改县，问题是得不到解决的。就效能建设方面来讲，人们往往只责难乡镇“机构臃肿、人浮于事、效率低下、浪费严重”等毛病，其实，你只要稍微走访一下，就会发现，相对来说，县级在这些方面的毛病一点也不比乡镇小，甚至有过之而无不及。并且，由于县的地位十分重要，所以它的这些毛病所带来的危害性也比乡镇大得多。所以说，县政改革要比乡镇改革更加迫切。
再次，就改革的可行性来说，县政改革比乡镇改革更可行。从反面来说，如前所言，如果不进行县政改革，单兵突进式的乡镇改革难以成功。从正面来说，如果进行县政改革，乡镇改革就有了更好的外部环境，乡镇改革更容易成功；把县政改革和乡镇改革配套起来，又能减少摩擦，化解许多矛盾。就统筹协调能力来说，县比乡镇大得多，可调配的资源更多，因此，改革的手段、措施及余地也比乡镇大得多。就战略性来说，由于
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县级地位特殊，一方面，县政改革搞好了，天下也就“太平”了；另一方面，县政改革搞好了，县级以上的改革也就水到渠成了。
最后，就改革的安全性来说，县政改革比乡镇改革更安全。改革是有风险的，改革的过程中总会遇到许多矛盾，矛盾处理得不好，就会危及改革的安全。毫无疑问，县级化解矛盾的能力比乡镇强，化解矛盾的手段也比乡镇多，缓冲矛盾的余地也比乡镇大。所以说，县政改革的安全性应该比乡镇改革的安全性更高。
这里需要强调的是，我所主张的县政改革是“县乡联动”的改革，至于“县乡联动”的内容、原则、方式和途径等问题，待得便时另文再议。
[作者简介] 张德元（1963年2月——），男，汉族，安徽省舒城县人，1985年毕业于安徽师范大学。曾在中学、中专学校、专科学校、本科院校任教。现为安徽大学经济学院副教授，硕士生导师，中国三农问题研究中心副主任兼秘书长。主要从事三农问题研究。已发表论文70余篇，出版专著2部。主持或参与国家、省部级研究课题10余项。
[通讯地址] 安徽省合肥市肥西路3号安徽大学经济学院（230039）。
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