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关于村集体收益分配中村民资格认定问题的调研报告
作者：李轶清
来源：《法制与社会》2014年第33期
摘 要 随着城镇化建设的推进，有关拆迁补偿、村民待遇等涉农纠纷大幅度增长。从近年涉农纠纷的诉讼情况来看，村集体收益分配中产生的纠纷更是呈爆炸式增长，占到了涉农案件的80%左右。这类纠纷的争议焦点集中表现为村民资格的认定问题，实质为是否具有村集体收益分配权的问题，直接关系村民切身利益。本文拟在分析农村村民资格认定中普遍存在的问题，并根据法律规定提出村民资格认定与丧失的思路。 关键词 集体收益分配 村民资格 集体经济组织成员权
作者简介：李轶清，山东省东营市河口区人民政工科副科长。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-209-02
村集体收益分配中村民资格认定纠纷既关涉村民切身利益，又具有群体性和普遍性，已成为影响农村和谐稳定与有序发展的突出问题。为有效预防和解决此类纠纷，河口区对辖区内4镇街42个村近年集体收益分配中村民资格的认定情况进行了调研，并对如何依法认定村民资格提出建议。
一、村集体收益分配中现行的村民资格认定情况 （一）村集体收益的增长激化了村民资格的认定矛盾
从调查的42个村集体收益情况来看，有35个村集体收益呈上升趋势，只有个别村落出现村集体收益减少的情况。从增长原因来看，主要是随着城镇化进程的加快，因土地征收补偿、村集体土地升值等原因带来村集体收益的增长，特别是新出现集体土地征收情况的村，村集体收益大幅度增长。村集体收益越多，该村村民分配的利益就会越多。村民受利益驱动就会向富裕村迁移。富裕村为防止人口畸形膨胀，人地关系，人资关系更加紧张，对现有的集体经济组织成员利益造成威胁，就会制定相应的标准对村民资格进行限定，从而产生村集体与部分村民甚至村民之间的利益冲突。从我院近几年受理此类纠纷的案件情况及此次调研情况来看，因村集体土地征收补偿和拆迁补偿而出现村集体收益大幅度增长的村，这类矛盾就越突出，而且往往会产生群体性上访的问题，村委会也往往在诉讼和处理中疲于奔波，严重影响了农村的社会稳定和生产生活。例如，此次调研中涉及的新户镇兴合村，因外嫁女、外甥、外甥女、女婿等群体的村民资格问题，仅2014年度就有46案诉讼案件，每年还出现多次群体性上访事
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件。虽有村民在诉讼中维护了个益，也往往是一年一诉，维权途径较为周折，很难从根本上解决问题。
（二）实践中采用的村民资格认定标准
从调研情况来看，各村在集体收益分配中对村民资格的认定标准不一，通常有三种标准。一种是以户口为依据，即户籍在本村的就可享受村民的种种待遇；一种是以血缘和地缘为基础确定村民资格，即以户口为基础兼顾长期生产生活情况，在实践受重男轻女等传统观念的影响，往往剥夺了出嫁女及其子女的村民资格。一种是根据权利义务关系是否形成的事实作为判断的标准。从调研情况来看，上述三种标准在各村的适用情况不一，主要以户口认定标准为主，具体为以户口为标准村26个，以地缘和血缘为标准村14个，以权利义务关系为标准村2个。从村民认定标准的适用效果来看，三种标准都难以从根本上解决问题，实践中都产生了不同的社会问题。
二、村集体收益分配中现行村民资格认定标准存在的问题 （一）户口认定标准中存在的问题
以户口为认定标准具有便于操作、符合村民传统观念的优点，实践中也为大多数村所采用。但此标准产生的问题也较明显，主要表现在四个方面：一是产生了大量的村民与村委会之间的落户纠纷。根据我国相关法律规定，村民委员会具有协助村民户籍管理的法定职责。实践中一些村委会违反户籍管理法律和规定，通过不予协助办理落户手续的方式落户或户口迁入，激化了村民与村委会之间的矛盾。二是违背了社会保障的初衷。在调研中发现，部分在城镇就业并已纳入国家公务员或城镇居民社会保障体系的居民其户口仍在农村，亨受着基于土地所得的村集体收益分配权及其他村民保障待遇，这样就亨有着双份社会保障，违背了我国社会保障的初衷。三是出现大量空挂户的情况，部分村民特别是外嫁女已实际在外地居住，但因利益驱动拒不迁出户口，出现大量“空挂户”的情况且。四是部分村民虽户口挂在村里，并在该村享受利益分配，但不履行村民义务，从而出现权利与义务的失衡，实际上损害了其他村民的利益。
（二）地缘和血缘认定标准中存在的问题
这标准在以户口为依据的基础兼顾村民长期生活和生产情况，制定设计初衷具有一定的合理性。但在实践操作中，因生产生活情况很难确定，一些村委会就以村规民约为由， 随意剥夺“出嫁女”的土地承包经营权和集体经济利益分配权，从而引发了大量村民待遇纠纷。另外在一些富裕村，因就业、经商等机会较多，许多外嫁女及其配偶、子女一起在该村居住，盲目将外嫁女排除在村民范围之外，剥夺其依法亨有村集体土地承包经营权和村集体收益分配权，就剥夺了他们最基础的生活保障，增加了社会不稳定因素。 （三）权利义务关系认定标准中存在的问题
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以权利义务关系为村民资格的认定标准，符合社会公平公正原则、农村的善良风俗以及大多数村民的朴素良知，易于取得村民的拥护和认可，由此产生的争议也很少。但随着农村税费的取消，村民履行的义务很少，即使有也远远小于在村集体中获得的利益。在这种情况下，村里很难摆脱因利益的驱动而引起村民人数非正常膨胀的问题。 三、村集体收益分配中村民资格的范围及认定
从目前的调研情况来看，所有的涉村民资格纠纷都是与村集体利益分配相关联的，并非经济利益以外的涉政治权利、村民名义等资格问题。由此，我们要解决村集体利益分配中的村民资格纠纷首先就要放在村集体经济的视角下来界定村民的概念，并依据相关法律规定及农村生产生活情况来寻求解决思路。
（一）村集体收益分配中的村民概念
单纯从村民概念来看，我国在农村已经实行了村民自治，村民全体是村民自治的主体，村民会议是村民自治的最高权力机关。“村民”是伴随村民自治而出现的概念，也是村民自治中的基本概念。然而我国现行的《村民委员会组织法》及其相关的自治法律都没有对“村民”的概念做出明确的界定，很难从村民自治法律中对村民资格做出准确的认定。在从村集体经济的视角来看，农村生产生活的基础保障和村集体收益的原始来源都是农村土地，即农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。因此，笔者认为，要科学界定村集体收益分配中的村民资格应以《中华人民共和国农村土地承包法》及其他有关土地的法律法规为依据。
《中华人民共和国农村土地承包法》第十规定：“土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；（二）民主协商，公平合理；（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意……”从调研村分配村集体收益的情况来看，其遵循的原则及分配方案的确定程序等同于村集体经济组织向村集体经济成员发包土地的情况。该法第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法农村集体经济组织成员承包土地的权利。”由此可知，承包经营本集体经济组织的土地是该集体经济组织成员的一项不可剥夺的权利，其性质与村民对村集体收益分配权等同。由此可知，在村集体收益分配中的村民资格实际上就是村集体经济组织成员权。因此本文以下使用集体经济组织成员的概念并以其相关法律法规为依据来进行论述。 （二）集体经济组织成员的范围及认定
1.集体经济组织成员的范围。关于集体经济组织成员的范围《中华人民共和国农村土地承包法》及其相关法律、司法解释都没有明确的规定，但有些地方性法规做了较为具体的限定。例如山东省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法第六条规定：“符合下列条件之一的
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农村常住人员为农村集体经济组织成员：本村出生且户口未迁出的；与本村村民结婚且户口迁入本村的；本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女；其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，接纳为本集体经济组织成员的。”从司法实践来看，大部分地区一般采用是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障为基本依据，兼顾是否具有本集体经济组织户籍以及是否在本集体经济组织形成较为固定的生产、生活作为判断标准。
2.集体经济组织成员的认定。结合相关法律法规及司法实践，集体经济成员资格的确定应通过以下三种方式：首先确定该成员是否在集体经济组织所在地长期居住，即其生产生活的基础是否在集体经济组织所在地。这一问题由该集体经济组织或村委会通过合法居住地、生产生活所在地、主要收入来源等方面核实较为适宜。其次是确定户籍所在地是否在该集体经济组织所在村，若户籍非出生落户本村而是后期迁入本村的，除与本村村民、被本村村民依法领养外，还需经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。另外，根据相关法律法规的规定还要保护外嫁女、学生、现役军人等特殊群体的集体经济组织成员资格。具体情况为：户籍未迁出的外嫁女（包括离婚丧偶后的再婚女）、若未在嫁入地分到承包地或补偿款、嫁入城镇未纳入城镇居住社会保障体系的，应认定具有原集体经济组织成员资格，随其落户亦随其生活的未成年子女也具有该资格；“入赘女婿” 及随其生活的未成年子女认定依据与外嫁女等同；户籍仍在原集体经济组织的妇女若离婚、丧偶后回到原集体经济组织居住，应当认定其具有原集体经济组织成员资格，随其落户亦随其生活的未成年子女也具有该资格；现役军人、在校大中专学生在服役、学习期间应当具有户口迁出地的集体经济组织成员资格；外出务工人员、或因征地等原因“农转非”但未纳入城镇居民社会保障体系的，应认定具有集体经济组织成员资格；原已注销户口的刑满释放回本村的人员亦应恢复其原集体经济组织成员资格。