桂林旅游产业用地改革试点的探索与实践

中国旅游发展笔谈　第３２卷２０１７年第７期　定》；旅游业在全面深化改革中可以且应该发挥核　心作用，重要文件是《关于促进旅游业改革发　展的若干意见》（３１号文件）；在旅游业中具体落实　３１号文件精神，其重要举措就是全域旅游，全域旅　只占景区用地的８％～１０％左右，大部分为未改变用　途的景观用地，这为制定分类管理打下了基础。　（二）制定出台改革试点　桂林市以规划管控制度、旅游产业用地分类管　理、农民利用集体土地参与旅游开发和分享收益、　落实节约优先战略促进旅游产业转型升级、旅游产　业用地改革试点保障等核心内容。精心组织起草　并经自治区同意，由市印发了《桂林旅游　产业用地改革试点若干（试行）》（简称“３１　条”）。为建立符合桂林旅游产业发展特点和要求　游也成为打通自上而下的改革和自下而上的改革　基层动力的关键，而推进全域旅游的重中之重就是　旅游用地的改革。因此，在全域旅游示范区进行旅　游用地改革先行先试是具有战略意义的重大尝试。　（作者系该室主任，研究员；收稿日期：２０１７—０４—１６）　桂林旅游产业用地改革试点的探索与实践　的科学化、差别化、精细化、生态化的土地利用和管　林业江　理制度奠定了基础，标志着桂林旅游产业用地　（桂林旅游学院，广西桂林５４１００６）　改革进入实施阶段。　Ｄｏｉ：１０．３９６９￣．ｉｓｓｎ．１００２—５００６．２０１７．０７．００３　（三）不断创新出台配套　１．创新编制“多规合一”规划。全方位落实规　旅游产业用地是推动旅游业健康快速发　划管控，桂林市旅游发展委员会联合市国土局组织全　展、促进旅游消费快速增长、培育发展新动力的重　市１１县６区，编制了《桂林市重点旅游片区发展规划　要基础和保障。在国土资源部、国家旅游局及广西　（２０ｌ　２０２Ｏ年）》（以下简称《重点旅游片区规　自治区的支持指导下，桂林市抢抓机遇，主动　划》）。将土地利用总体规划、城镇总体规划、漓江　汇报对接，建立联络协调机制，开展了一系列卓有　风景名胜区保护规划和旅游总体规划等进行融合，明　成效的旅游产业用地改革试点探索与实践，为实施　确重点旅游片区范围、发展方向、用地规模与布局　全域旅游，建设桂林国际旅游胜地奠定了坚实的基　等，规划范围包括桂林市全域。规划坚持“先行先试，　础。下面就笔者任桂林市旅游发展委员会主任期　创新发展；因地制宜，特色发展；统筹规划，协调发　间的工作实践作简要概述。　展；生态优先，和谐发展”４项原则，提出实施“创新　一、抢抓机遇，科学谋划，创新方法，大胆探索　引领、产业融合、大项目带动、国际化发展”４大发展战　桂林旅游产业用地改革试点工作，是在国家支　略，构建“一核两极三带四组团”的旅游发展空间结　持桂林建设国际旅游胜地的大背景下推进实施　构，打造世界一流的山水观光休闲度假旅游目的地。　的。２００９年１２月，《关于进一步促进广西经　２．制定重大旅游建设项目清单。依据《规划纲　济社会发展的若干意见》发布，明确提出桂林市要　要》，桂林市发展改革委牵头组织拟定了《２０１４—　充分发挥旅游资源优势，建设桂林国家旅游综合改　２０１８年统筹推进重大旅游建设项目清单》（下简称　革试验区，将桂林打造成为国际旅游胜地。２０１２年　《项目清单》），将一批有影响力，经济效益、社会效　１１月１日，经同意，国家发展改革委批复了　益、民生效益明显的旅游项目纳入《项目清单》。纳入　《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要（２０ｌ２—　《项目清单》的项目与《重点旅游片区规划》衔接，对于　２０２０年）》（以下简称《规划纲要》），标志着桂林市的　列入项目清单的旅游重点项目给予优先用地支持。　旅游发展上升为国家战略。２０１２年３月，国土资源　３．完善旅游产业用地改革试点相关配套政　部下发了《关于推进旅游用地改革试点有关工作的　策。根据“３１条”，制定实施了《桂林市旅游项　通知》，将桂林确定为旅游产业用地改革试点城市　目用地供应管理暂行办法》《桂林市农村集体土地　之一。２０１３年６月１８日，国土资源部正式批复《桂　使用权开发旅游流转暂行办法》等５个配套，实　林旅游产业用地改革试点总体方案》（以下简称《总　现从旅游项目用地规划、指标分配、报批、供地、土　体方案》）。这是《桂林国际旅游胜地建设发展规划　地流转等５个方面对旅游项目投资进行支持，　纲要》获批后，国家部委出台的第一个配套性。　简化相关程序，提高旅游项目业主的投资积极性。　（一）全面调查旅游用地现状　４．探索低效用地再开发利用。颁布实施　《总体方案》获批后，桂林市立即组织对全市旅　了《桂林市城镇低效用地再开发利用暂行办法》等　游用地现状进行调查，查清了全市旅游建设用地一般　配套，从５个方面鼓励土地权利人和社会资本　旅游学刊第３２卷２０１７年第７期　自主、参与开发。　居”，提高农民收入、拓宽就业途径的同时还有效地　二、落实、建立标准、科学管理、服务发展　保护和改善了当地的生态环境，总结得出自主经　营、门票分成合作、林权流转合作、股份制合作、土　（一）建构旅游用地分类体系，实现旅游用地科　学管理　针对相关法律法规并未明确定义旅游用地的　地租赁合作等农民利用集体土地参与旅游开发和　分享收益的模式。阳朔、灵川等县涌现出一批农民　具体内容，在全市旅游产业用地现状调查与需求分　析的基础上，结合相关法规和国家标准及广西旅游　用地分类标准，将旅游用地划分为建设用地、非建　设用地，分设旅游设施用地、旅游地产用地与旅游　景观和生态用地。同时，制定旅游用地分类体系与　城市规划分类体系衔接表，为旅游用地的出让提供　依据，推动旅游项目顺利落地。　集体土地参与旅游开发的实例，切实为农民增收打　下基础，充分调动了农民利用集体土地参与旅游项　目开发的积极性。　（五）改革成果得到国家和自治区层面认可和　推广　２０１５年年底，国土资源部、住房和城乡建设部、　国家旅游局《关于支持旅游业发展用地的意　见》中就吸纳了桂林改革试点中旅游用地分类管　理、农村集体参与旅游开发等方面的经验做法。因　在桂林的成功实践，广西自治区已同意将“３１　条”在全区２０多个特色旅游名县和创建县中推广运　用，为全区旅游产业转型升级和全域旅游发展起到　极大促进作用。　（作者系该院副、高级经济师，曾任桂林市旅游　发展委员会主任；收稿日期：２０１７—０４．１６）　（二）编制旅游用地基准地价，创新旅游用地价　格标准　从旅游项目投资期长、回报慢的实际出发，创　造性地开展旅游用地基准地价编制工作，力求提高　旅游项目的投资积极性。旅游用地基准地价体系　将桂林市划分为中心城区、临桂区及各县不同等　级。同时，在旅游用地分类体系的基础上，对各类　用地进行具体的细分评估，最后形成细分用途的旅　游用地基准地价，对旅游项目的落户、旅游用地的　出让和开发起到积极的推动作用。　（三）创新落实供地，促进旅游产业转型升级　旅游产业用地改革试点红利的释放，为桂　林国际旅游胜地建设，推进桂林全域旅游发展注入　了强劲动力。全市一批旅游产业用地项目运用“３１　基于城乡社会交换的第二住宅制度与乡村旅　游发展　吴必虎１，２　（１．北京大学城市与环境学院，北京１００８７ｌ；２．北京　大学旅游研究与规划中心，北京１００８７１）　Ｄｏｉ：１　０．３９６９￣．ｉｓｓｎ．１　００２—５００６．２０　１　７．０７．００４　条”在规划管控、差别化用地、保障农民权益等方面　取得了显著效果。试点的实施保障了桂林文　化旅游城、芦笛桃花湾生态休闲旅游项目落地。文　化旅游城项目采取挂牌方式出让旅游设施用地，配　套出让旅游地产用地，填补了我国旅游用地差别化　供地的空白；而芦笛桃花湾生态休闲旅游项目是在　全国范围内率先出让国有农用地用于旅游开发，开　创了国有农用地出让的先进范例。罗山湖体育旅　游休闲、逍遥湖旅游休闲等项目通过差别化用地，　解决了建设用地指标紧缺的问题；漓江东岸百里生　一、中国人口社会结构的变化（三产化）　从１９４９年中华人民共和国成立以来的历史来　看，在１９７８年改革开放以后，特别是在２ｌ世纪初以　来，城镇人口有一个比较大的增长。现阶段住在城　里的人已经超过一半的比重了。根据国家的发展　计划，所在的地级市城镇化水平成为了地方官　员考核的政绩指标之一。因此，我们会观察到有很　多农民是被“赶到”镇里的感觉。文件是农民　自愿进城，而实际上是村里的房子破了以后不让重　建了，倒了以后不能再建，只能被迫进城。　中国人口的社会结构变化以后，计划生育政　态长廊示范带绿道运用用地分类解决建设问　题。试点实施以来，全市共引进旅游产业用地　项目１６０个。旅游产业用地改革试点工作得到了国　土资源部、国家旅游局的高度关注支持，尤其是用　地基准地价和用地分类体系等得到高度评价。　（四）探索多种农民集体土地利用方式，促进旅　游扶贫致富　制定了《桂林市农村集体土地使用权开发旅游　流转暂行办法》，保证了农民“不失地、不失业、不失　策、耕地制度等老制度纷纷出现了与新的社会发展　不适应的情况，不能适应人口结构的转化。因为过　去是以一产二产为主，现在是以三产为主，２０１３年　第三产业占全国ＧＤＰ比例已经超过５０％。未来还　要继续增长。根据专家预测，中国住在城市里的人　要超过７Ｏ％，第三产业的ＧＤＰ也要到６０％～７０％左